EL SEGUIMIENTO EN LA ESTRATEGIA DE ESPECIALIZACIÓN INTELIGENTE: IMPORTANCIA Y LIMITACIONES

Mathieu Doussineau e Isidoro Romero. 

Publicado en el blog "La Riqueza de las Regiones" de la Asociación Española de Ciencia Regional.

La implementación del concepto de especialización inteligente (Foray, David y Hall, 2009) en el marco de la política europea de cohesión conlleva el reto de aplicar un marco metodológico genérico para la formulación de políticas a una realidad, como la de la UE, caracterizada por su marcada heterogeneidad regional. Por este motivo, un aspecto fundamental en el desarrollo de la smart specialization strategy (S3) es la capacidad de los gobiernos regionales para dirigir el proceso. Sin embargo, muchas regiones carecen en la práctica de la capacidad institucional para desarrollar una adecuada gobernanza de la estrategia de especialización inteligente. 

En particular, el seguimiento (monitoring) está llamado a actuar como una dimensión fundamental para un buen gobierno de la S3. La función de seguimiento es un componente transversal del ciclo de las políticas públicas, si bien se la suele percibir como un hermano gemelo de la evaluación. El seguimiento es muy a menudo desatendido en el plano académico y en la praxis de los formuladores y gestores de las políticas, quienes lo consideran, erróneamente, como una actividad útil sólo a los efectos de cumplir con los requisitos de auditoría financiera. Por el contrario, en su concepción moderna, el seguimiento resulta una herramienta clave de gestión que debe asistir a las autoridades públicas en la implementación de la estrategia y facilitarles una mejor conexión con otras partes interesadas en la misma (stakeholders).

La especial relevancia de la actividad de seguimiento en el marco de la S3 se deriva de la complejidad intrínseca al propio concepto de especialización inteligente. A su vez, esta complejidad proviene del carácter inclusivo y de “abajo arriba” de la S3, que invoca a la participación de los principales actores del sistema regional de innovación. El concepto de especialización inteligente supone una nueva forma de concebir la política de innovación que reclama la intervención de las partes interesadas como protagonistas del proceso de descubrimiento emprendedor (Fernández, Martínez-Román y Romero, 2019). Es por ello conveniente que los actores implicados (administraciones, organismos intermedios, asociaciones empresariales, universidades, centros de investigación y otros actores de la sociedad civil) se integren en el mecanismo de seguimiento de la S3 para que éste sea un reflejo de la estrategia en sí. 

Por tanto, trasladar en la práctica la propuesta teórica de la S3 conlleva diversos retos y dificultades. A este respecto, pueden señalarse tres limitaciones específicas que se vienen observando en el desarrollo del seguimiento de la S3. 

En primer lugar, los formuladores de las políticas ven en teoría a las partes interesadas como actores cruciales y valoran positivamente su participación en el seguimiento de la S3. Sin embargo, en la práctica, solo otorgan a estos stakeholders un papel más bien pasivo (Kleibrink, Gianele y Doussineau, 2016). Sería conveniente pues que todos los actores implicados en la S3 se involucraran de modo más efectivo en las actividades de seguimiento a fin de que pudieran sentir la estrategia como suya. En este sentido, la confianza es fundamental en las interacciones entre instituciones públicas, empresas privadas, organismos de investigación y otros actores involucrados en la S3. Esta confianza se podría favorecer mediante una comunicación más fluida de la información proveniente del seguimiento para proporcionar a las partes interesadas un conocimiento actualizado sobre la implementación de la estrategia.

Una segunda limitación está asociada a la insuficiente información y a la falta de innovación en la metodología de seguimiento. La principal fuente de información para el seguimiento de la S3 son los datos provenientes de la implementación del programa operativo FEDER y la absorción de fondos relacionada con éste, lo que puede dar una visión limitada del impacto de la estrategia. Se requeriría, por tanto, disponer de un conjunto más amplio de datos y fuentes de información para realizar un seguimiento efectivo de la estrategia. Este problema podría atribuirse a que el seguimiento se sigue ejecutando con modelos tradicionales, sin que se haya adaptado a la nueva forma de abordar la política de innovación que representa la S3. La necesidad de desarrollar otro enfoque para el seguimiento llama a su vez a mejorar las competencias del personal de las administraciones públicas encargado de esta función. 

La tercera limitación observable supone que, aunque los formuladores de las políticas parecen comprender y aplicar la lógica de intervención de la S3, sólo una minoría de ellos establece un vínculo claro entre los indicadores de outputs inmediatos, por un lado, y los resultados y el impacto socioeconómico final de la estrategia, por otro. De este modo, se carece de una “teoría de la implementación” sólida (Weiss, 1998). El débil seguimiento de la “última milla” de la implementación que conduce a los impactos finales merece pues más atención por parte de las autoridades públicas y los organismos responsables de supervisar la S3.

La nueva generación de estrategias de especialización inteligente debe impulsar la innovación y ofrecer un marco de acción política transformadora a escala regional. Una buena gobernanza regional de la S3, que incorpore los arreglos institucionales apropiados, puede elevar la resiliencia de las regiones ante shocks externos y mejorar el impacto de la política de innovación sobre las regiones europeas. Para ello, es fundamental incorporar un sistema de seguimiento más avanzado, que permita identificar las necesidades de las partes interesadas y captar las señales provenientes del exterior para favorecer una implementación más eficaz y eficiente de las actuaciones y generar una retroalimentación que permita re-ajustar adecuadamente el diseño de la estrategia.

Referencias:

Fernández-Serrano J., Martínez-Román, J.A. y Romero, I. (2019): “The entrepreneur in the regional innovation system. A comparative study for high and low-income regions”, Entrepreneurship & Regional Development, 31:5-6, 337-356. https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/08985626.2018.1513079

Foray, D., David, P.A. y Hall, B. (2009): “Smart specialisation – the concept”, Knowledge Economists Policy Brief No. 9.

Kleibrink, A., Gianelle, C. y Doussineau, M. (2016): “Monitoring innovation and territorial development in Europe: emergent strategic management”, European Planning Studies, 24:8, 1438-1458.

https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/09654313.2016.1181717

Weiss, C. H. (1998): Evaluation: Methods for studying programs and policies. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall.

LA UE ANTE SU ALPE D'HUEZ

El premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz ha cuestionado recientemente uno de los logros más simbólicos del proceso de integración europea. En su último libro, “El euro: cómo la moneda común amenaza el futuro de Europa”, señala los defectos de la unión monetaria europea y defiende que, de no abordar las reformas necesarias para completar su diseño institucional, más nos valdría renunciar al euro. A este respecto, se requiere culminar la unión bancaria y avanzar hacia la unión fiscal, a fin de incrementar la capacidad de respuesta de la zona euro ante shocks asimétricos.

Stiglitz plantea así el dilema al que se enfrenta la UE: se trata de elegir entre más Europa frente a menos Europa, en un escenario en el que el mantenimiento del statu quo no es una opción factible. Se manifiesta aquí una de las características intrínsecas del proceso de integración económica comúnmente ilustrada con el símil de la bicicleta: en la integración, al igual que al montar en bicicleta, si dejas de dar pedales, caes. 

Desde la firma del Tratado de Roma en 1957 los europeos hemos apostado por más integración. Lo endiablado de la encrucijada actual estriba en las crecientes dificultades que existen para avanzar en el proceso de construcción europea. La UE tiene que dar pedales cuando la carretera se inclina hacia arriba de modo implacable, como en las grandes citas alpinas del Tour de Francia. Europa se enfrenta al ascenso de su particular Alpe d'Huez. 

La “pendiente” de la integración se eleva a resultas del proceso de fragmentación que, desde una doble perspectiva, está viviendo Europa. Por un lado, la fragmentación deriva de un renacer del nacionalismo. La manifestación más significativa de esta tendencia es indudablemente el voto favorable a la salida del Reino Unido de la UE, pero el euroescepticismo crece también en otros países como Hungría o Polonia o, lo que es más preocupante aun, en Francia y Alemania. El independentismo de territorios de la UE que anhelan un estado nacional propio, como Escocia o Cataluña, no hace sino complicar aún más un escenario ya de por sí complejo. 

Por otro lado, el repliegue nacional viene a menudo acompañado del avance de populismos en ambos extremos del espectro ideológico, desde Podemos en la izquierda española hasta el Frente Nacional en la derecha francesa. Estos movimientos se nutren del descontento creciente de las clases medias y bajas europeas ante el reparto desigual de los beneficios de la globalización. En algunos casos la fractura social tiene también un componente xenófobo y se alimenta del miedo a la pérdida de identidad en sociedades que reciben importantes flujos de inmigración.

Estos procesos de fragmentación política y social amenazan con paralizar el pulso integrador de la Unión. El reciente veto de la región belga de Valonia al acuerdo de libre comercio entre Canadá y la UE (CETA), aunque salvado por el momento, parece ser una llamada de atención y un preámbulo a lo que estaría por venir. Así pues, las expectativas respecto a una eventual aprobación del Acuerdo Trasatlántico de Libre Comercio e Inversión entre EE.UU. y la UE (TTIP) se han oscurecido notablemente. En ambos casos los veintiocho parlamentos nacionales, más los de algunas regiones europeas, deberán ratificar los textos firmados. Más allá de la aprobación de estos acuerdos comerciales de nueva generación, cuyo impacto real sobre el crecimiento económico podría ser limitado, todo hace indicar que en los próximos años cualquier proyecto europeo de cierta envergadura se encontrará, en el mejor de los casos, con un tortuoso camino para salir adelante.

Si la UE entra en una etapa de parálisis, se caerá de la bicicleta de la integración. Si, ante la presión del nacionalismo populista, decide bajarse de la bicicleta dando marcha atrás al proceso de integración, lanzará un mensaje poco esperanzador para quienes aspiran a una globalización sostenible socialmente. Europa y el mundo necesitan una UE que supere su actual crisis económica e institucional, avanzando en su integración para actuar sobre los problemas particulares asociados a la construcción europea y los generales derivados de la gobernanza democrática de la globalización. 

A tal fin, la UE debería fortalecer la dimensión más social de la integración, proponiendo un proyecto político que seduzca al ciudadano medio europeo y no sólo a la élite europeísta y globalista conformada por burócratas, tecnócratas, directivos y accionistas de las grandes corporaciones, entre otros grupos. Bruselas debe evitar que se la identifique como la responsable de los recortes sociales que amenazan a las clases medias y alzarse como la garante de los derechos y la seguridad de los ciudadanos europeos. Solo así será factible abordar las reformas imprescindibles para “reparar” el euro y afrontar los grandes retos colectivos de la UE, como la presión inmigratoria sobre sus fronteras. 

Asimismo, para que la agenda de la construcción europea triunfe harán falta líderes con carisma y altura de miras que sepan comunicar la naturaleza compleja de los problemas a los que nos enfrentamos, desenmascarando los argumentos demagógicos del populismo más oportunista. Deberán ejercer un liderazgo pragmático y a la vez vehemente en la defensa de los valores que han inspirado y deben seguir modelando el proyecto de integración europeo: la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y el respeto a los derechos humanos, incluidos los de las minorías. 

Sin embargo, la UE se enfrenta a la ascensión de su particular Alpe d'Huez sin que se perfile un proyecto político y un liderazgo a la altura de las circunstancias. La subida a la mítica cima alpina está jalonada por veintiuna curvas en herradura que han sido bautizadas con los nombres de los ganadores del clásico hito de la ronda gala. Confiemos en que el necesario liderazgo europeo encuentre nuevos nombres propios que se sumen a los de los grandes europeístas del s. XX, como Robert Schuman, Jean Monnet o Jacques Delors entre otros, para construir con acierto la Europa del s. XXI.

EMPRENDIMIENTO E IGUALITARISMO. TAN LEJOS, TAN CERCA

A primera vista, "emprendimiento" e "igualitarismo" parecen términos encuadrados en campos semánticos opuestos. Los emprendedores que tienen éxito obtienen una recompensa en el mercado, quedando en una posición económica más favorable que la de aquellos que fracasan o la de los individuos que no emprenden. En consecuencia, la actividad emprendedora genera una desigualdad de renta que resulta necesaria y se entiende justa en el marco de una economía de mercado. Esta desigualdad viene acompañada de una mejor situación del conjunto de la sociedad, en comparación con el resultado que se obtendría en un sistema sin libre empresa. 

Desde esta perspectiva, podría pensarse que en sociedades con una cultura más igualitaria la actividad emprendedora podría ser más débil que en sociedades donde predominan los valores jerárquicos (1). Sin embargo, la evidencia empírica indica justo lo contrario, como mostramos aquí y aquí.  En estos trabajos ponemos de manifiesto la presencia de mayores niveles de emprendimiento en los países donde predominan los valores igualitarios. Asimismo, la dimensión cultural igualitarismo-jerarquía también incide en la composición y características de los emprendimientos. En aquellos países con una cultura más igualitaria los emprendedores lo son en mayor medida por haber detectado en el mercado una oportunidad que consideran estimulante y lucrativa. Por el contrario, el predominio de valores jerárquicos favorece una composición de la actividad emprendedora con mayor presencia de emprendedores por necesidad, que encuentran en el emprendimiento una salida obligada a situaciones de desempleo o subempleo. En definitiva, en países con valores más igualitarios tiende a existir más actividad emprendedora y de mejor calidad.

El emprendimiento está vinculado naturalmente a la figura del empresario, pese a que éste no tiene porqué ser, ni haber sido necesariamente emprendedor. Y no en pocas ocasiones se asocia injustamente al empresario con el perfil del explotador o el rentista, es decir, individuos de clase socio-económica alta situados en una posición privilegiada a pesar de no contribuir a un bienestar social, que en muchos casos minan. Desde esta perspectiva, se tiende a relacionar la figura del empresario –por contraposición al trabajador- a situaciones de desigualdad económica y rigidez en la estratificación social. Esta identificación superficial bien podría ser de aplicación allí donde una cierta clase empresarial obstaculiza el funcionamiento de los mecanismos de mercado, desarrollando prácticas colusivas, parapetándose en oligopolios o cuasi-monopolios, amparados a veces en el poder político, y dando lugar a un “capitalismo de amiguetes” (crony capitalism). Indicios de este fenómeno amenazan a la economía y la sociedad española de modo inquietante (por ejemplo, esto). 

Sin embargo, el emprendimiento como actividad creativa que aumenta el bienestar social, generando valor económico y empleo,  puede además constituir una palanca efectiva para la movilidad social ascendente. No se percibe así con carácter general en la sociedad española, que tradicionalmente ha preferido ver en el acceso a la función pública la vía óptima de progreso personal y familiar.

Por el contrario, en EE.UU. la actividad emprendedora asume un rol primario en la percepción que los ciudadanos tienen de su país como “tierra de oportunidades”. El emprendimiento es el cauce a través del cual el sueño americano (“the American dream”) se puede convertir en realidad (al menos para algunos). En el modelo estadounidense se entiende que las oportunidades para el progreso de los ciudadanos surgen espontáneamente si se garantizan las libertades económicas y políticas individuales, preservándolas de la interferencia del Estado. Ello se plantea, no obstante, sobre el sustrato ideológico de una concepción igualitaria formulada explícitamente en la propia Declaración de Independencia de 1776:

“Sostenemos como evidentes estas verdades: que todos los hombres son creados iguales; que son dotados por su Creador de ciertos derechos inalienables; que entre éstos están la vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad."

En el modelo social europeo se asume, por el contrario, que las libertades formales son condición necesaria, pero no suficiente, para promover una auténtica igualdad de oportunidades. El Estado, garantizando el acceso de todos los ciudadanos a unos servicios básicos (especialmente, la sanidad y la educación), debe propiciar esa igualdad de partida, ampliando con ello la libertad real de los individuos.

En la práctica, parece que, frente a lo que pudiera ocurrir en otros periodos históricos, hoy por hoy el modelo europeo favorece una mayor movilidad social vertical que el modelo liberal norteamericano. EE.UU. ya no sería la tierra de las oportunidades que soñó ser, mientras que la vieja Europa mostraría una faz más inclusiva y abierta al progreso personal y social de sus ciudadanos (ver aquí).

En definitiva, el emprendimiento puede ser un mecanismo que favorezca la justicia y la movilidad social en el marco de una sociedad meritocrática que aspire a la igualdad de oportunidades (y no a una igualdad de resultados). No obstante, para ello se requiere de una acción efectiva del Estado en dos ámbitos. Por un lado, desarrollando instituciones transparentes y meritocráticas y defendiendo la competencia efectiva para evitar patologías como el capitalismo de amiguetes. Por otro lado, manteniendo políticas sociales que brinden la oportunidad real a todos los ciudadanos de progresar en función de su esfuerzo y de su talento, permitiéndoles aprovechar y desarrollar sus capacidades, con independencia de cual sea su origen y extracción social. El énfasis en la promoción del emprendimiento que se observa en nuestro país en los últimos tiempos debería venir acompañado de actuaciones consistentes en estos otros campos.

(1) Entendemos aquí por cultura igualitaria a la presente en aquellas sociedades donde los individuos son considerados como seres iguales, compartiendo el compromiso de cooperar con los demás y buscar el bien común. Por el contrario, consideramos que las sociedades jerárquicas son aquellas donde se asume como natural una distribución desigual del poder, los roles y los recursos.

ANDALUCÍA Y LOS FONDOS EUROPEOS: SOBRE EL HARDWARE Y EL SOFTWARE DEL DESARROLLO

A lo largo de las últimas décadas la solidaridad europea, materializada a través de la inversión de los fondos estructurales, ha contribuido decisivamente a transformar la sociedad andaluza e impulsar el desarrollo regional. La Andalucía de finales de los ochenta era un región con deficiencias severas en sus infraestructuras hidráulicas (restricciones de suministro de agua en épocas de sequía incluso en las grandes ciudades), mal articulada internamente (una viaje Sevilla-Jaén venía a representar poco menos que una aventura larga y peligrosa) y con malas conexiones con el resto de España (la era pre-AVE). Profundas carencias afectaban igualmente a las infraestructuras educativas, sanitarias y de ocio, con singular gravedad en las zonas rurales. 

La Andalucía de hoy es una región con unas infraestructuras de transporte, comunicaciones, medio ambientales y sociales comparables a las de las regiones avanzadas de la UE. El cierre de esta brecha profunda que nos separaba de la Europa más desarrollada no hubiera sido posible en un período tan corto, en términos históricos, sin la intervención de los fondos europeos. Europa nos ha ayudado crucialmente a dotarnos de lo que haciendo un símil informático representaría el “hardware” del desarrollo. 

El concepto de hardware hace referencia a los componentes tangibles (mecánicos y electrónicos) de un sistema informático. Pero incluso el hardware más sofisticado que pueda concebirse es incapaz de realizar tareas por sí solo. Se requiere para ello del “software” o conjunto de componentes lógicos organizados en forma de programas informáticos. Hoy por hoy Andalucía ha superado sus principales carencias de hardware. Sin embargo, sigue entre las regiones con mayores tasas de desempleo de toda la UE y su PIB per cápita se sitúa en torno al 75% de la media comunitaria. El reto actual consiste en dotarnos del software económico que permita aprovechar plenamente el potencial de los equipamientos e infraestructuras disponibles aproximando nuestra región a los niveles de renta y empleo de la Europa más avanzada. Y este software necesario cobra la forma de capital humano,  calidad institucional y capital emprendedor.  

La evolución seguida por la estrategia de desarrollo de Andalucía en relación con el uso de los fondos europeos desde su llegada a finales de los ochenta ha estado inspirada por este planteamiento. En los primeros períodos de programación los fondos recibidos se orientaron fundamentalmente a aumentar la conectividad de la región y facilitar el acceso a otros mercados a través de grandes inversiones en infraestructuras de transporte. Ciertamente lo primero era invertir en hardware: primero se compra el ordenador y luego se van adquiriendo los programas. Sin embargo, una vez que se construyeron las infraestructuras más importantes, los rendimientos esperados de los nuevos proyectos en este ámbito se fueron reduciendo e incluso pueden apreciarse hoy día excesos de capacidad en casos particulares. La estrategia andaluza en el uso de los fondos europeos ha ido evolucionado así en períodos sucesivos de programación cambiando el foco de atención hacia el campo de la empresa y la innovación. No obstante, hoy en día, los principales problemas de la economía andaluza siguen vinculados aún con el desarrollo empresarial, la innovación y la competitividad.

Particularmente, las deficiencias en la cultura emprendedora y el dinamismo empresarial han constituido una importante desventaja estructural para el desarrollo de Andalucía. Las múltiples y variadas acciones desarrolladas en el ámbito de la empresa, la innovación y el ajuste estructural han contribuido a ciertas mejoras en las dos últimas décadas, que se han visto afectadas inevitablemente por el impacto brutal de la crisis. Un análisis de los esfuerzos realizados en este campo (en el marco de los programas del FEDER) y sus resultados puede encontrarse aquí.

El espíritu emprendedor ha sido históricamente débil en Andalucía y existen obstáculos socio-culturales que dificultan la obtención de resultados substanciales de modo rápido en este ámbito. A este respecto, el papel de la educación en la transmisión de unas actitudes y una cultura emprendedora es crucial, pero sus efectos solo operan lentamente.  Algunos signos de cambio positivo se aprecian ya en la sociedad andaluza en términos de dinamismo emprendedor, pero mucho nos queda aún por mejorar en este plano.